Neue Steuerungsmodelle – kommunale Doppik

Teil I

Schon seit den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts werden Diskussionen geführt, wie man die Effizienz im kommunalen Bereich aufgrund des immer enger werdenden finanziellen Spielraums deutlich steigern kann. So wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), bei der die Verbandsgemeinde Vallendar Mitglied ist,  das so genannte „Neue Steuerungsmodell“ entwickelt, das zahlreiche Maßnahmen und Instrumente zur Erreichung des vorgenannten Zieles beinhaltet. Hierzu zählen die outputorientierte Steuerung von Produkten, die Dezentralisierung der Fach- und Ressourcenverantwortung, die Budgetierung und das Controlling verbunden mit einer Kosten- und Leistungsrechnung. Ausgangspunkt für die Überlegungen seinerzeit waren die Reformen bei der niederländischen Stadt Tilburg, die  unter dem Begriff  „Tilburger Modell“ bekannt sind.  

Die Verbandsgemeindeverwaltung Vallendar hat sich schon frühzeitig mit den Reformvorschlägen befasst und diese im Rahmen ihrer Möglichkeiten umgesetzt. So wurden die früheren vier Abteilungen der Verwaltung auf drei Geschäftsbereiche reduziert. Aus der Finanzabteilung und der Hauptverwaltung entstand der Geschäftsbereich I  „Organisation, Personal, Finanzen“. Daneben gibt es die Geschäftsbereiche „ Leistung und Ordnung“ sowie  „Umwelt und Bauen“. Diese Gliederung entspricht auch dem Mustergliederungsplan des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz für Verbandsgemeinden und Städte unserer Größenordnung.  

Weiterhin erfolgte eine Dezentralisierung der Fach- und Ressourcenverantwortung und es wurde die Budgetierung eingeführt. Dadurch wurden die Kompetenz und Verantwortung der Verwaltungsfachbereiche gestärkt. Es wurde eine weitgehend selbständige und flexible Bewirtschaftung der Haushaltsmittel ermöglicht. Auch bei der Regionalen Schule wird seitdem eine flexiblere Haushaltsführung durch die Bereitstellung eines eigenen Budgets praktiziert. Das führte zu einer wirtschaftlichen Autonomie der Schule und einer Bewusstseinsänderung bei der Schulleitung und Lehrern zu einem höheren Kostendenken.

Stärkung der Kompetenz, Phantasie, Motivation und Verantwortung der Beteiligten ist ein wesentlicher Schritt auf dem Weg der „dezentralen Ressourcenverantwortung“. Durch die neue Steuerung der Kommunen wurde der Weg eröffnet zum „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“.  

Die kommunalen Spitzenverbände haben die Reformvorschläge der KGSt aufgegriffen und von den Innenministerien der Länder ein neues kommunales Haushaltsrecht auf doppischer Grundlage gefordert.  Die Innenministerkonferenz der Länder hat sich 1999 für eine grundlegende Reform des Gemeindehaushaltsrechts der Kommunen ausgesprochen. Kern der Reform ist das Ziel, den kommunalen Gebietskörperschaften die Möglichkeit zu eröffnen, vom bisherigen Geldverbrauchskonzept zu einem Ressourcenverbrauchskonzept überzugehen, das den zur Bereitstellung der Verwaltungsleistungen notwendigen Ressourcenaufwand und das Ressourcenaufkommen nachweist.

Die Verwaltungsspitze bei der Doppikkonferenz

 
Teil 2

Der Landtag Rheinland-Pfalz hat inzwischen das Landesgesetz zur Einführung der kommunalen Doppik (KomDoppikLG) beschlossen. Damit wurde die gesetzliche Grundlage für die umfassendste Reform des Gemeindehaushaltsrechts für Kommunen seit Bestehen des Landes Rheinland-Pfalz geschaffen.

Die Gemeinden haben somit ab dem 01.01.2007 ihre Bücher nach den Regeln der doppelten Buchführung zu führen.
Hiervon abweichend können Gemeinden als Übergangslösung durch Ratsbeschluss festlegen, dass die Umstellung erst ab dem Haushaltsjahr 2008 oder 2009 erfolgt. Hiervon haben eine ganze Reihe von Kommunen bereits Gebrauch gemacht.
Innerhalb einer Verbandsgemeinde kann ein solcher Beschluss jedoch nur einheitlich erfolgen für alle verbandsangehörigen Gemeinden und die Verbandsgemeinde selbst. Hierüber entscheidet der Verbandsgemeinderat im Benehmen mit den Ortsgemeinden.

Der Begriff „Doppik“ ist ein Kunstwort und kann interpretiert werden mit „Doppelte Buchführung in der Kommunalverwaltung“.

Mit der Einführung der Doppik wird das bisherige „Geldverbrauchskonzept“ der Kameralistik durch das „Ressourcenverbrauchskonzept“ ersetzt. Zukünftig wird das gesamte Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch einer Periode = Haushaltsjahr dargestellt. Der Ressourcenverbrauch wird dadurch erkennbar und das Vermögen sowie die Schulden einer Gemeinde werden ohne systematische Schwierigkeiten ausgewiesen.

Das neue System ist ein Drei-Komponenten-System:

1. Ergebnisrechnung
2. Finanzrechnung
3. Kommunale Bilanz

Den bisherigen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt gibt es dann nicht mehr. Die Gliederung des Haushaltsplanes in Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte wird ersetzt durch Haupt-Produktbereiche, Produktbereiche, Produktgruppen, Produkte, Leistungen.
Die Produkte und Leistungen sind zu beschreiben. Die verantwortliche Organisationseinheit, die Auftragsgrundlage, freiwillige oder gesetzliche Aufgabe, die Zielgruppe, Ziele und Zielerreichung sind anzugeben. Die bisherigen Gruppierungen werden ersetzt durch Kontenklassen, Kontengruppen, Kontenarten, Konto, Unterkonto.

Der zukünftige Haushaltsplan besteht aus dem Ergebnishaushalt, dem Finanzhaushalt, den Teilhaushalten und dem Stellenplan.
Im Ergebnishaushalt sind die Erträge und Aufwendungen zu veranschlagen. Das Ergebnis der Ergebnisrechnung entspricht in etwa der Gewinn- und Verlustrechnung  und beeinflusst das Eigenkapital in der Bilanz (Gewinn oder Verlustvortrag).
Im Finanzhaushalt sind die Einzahlungen und Auszahlungen zu veranschlagen.Dieser ist in etwa mit der Kapitalflussrechnung (oder cash-flow) im kaufmännischen Bereich vergleichbar. Das Ergebnis der Finanzrechnung wirkt sich in der Bilanz beim Umlaufvermögen aus (Zu- oder Abgang).

Das Drei-Komponenten-System in der Übersicht:


                                                             Bilanz

Finanzrechnung                                                                            Ergebnisrechnung
______________                                                                       _________________
                                                        Aktiva        Passiva
                                                        __________________


Einzahlungen                                Vermögen    Eigenkapital                Erträge
./.                                                                                                       ./.
Auszahlungen                                                                              Aufwendungen                                                                                                               
                                           
______________                                                                         _________________

Finanzmittelsaldo    =    liquide Mittel       Gewinn/Verlust       =      Ergebnissaldo
                                     (+/-)                         (+/-)
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Das Vermögen einer Gemeinde spielt in Zukunft eine wesentlich bedeutendere Rolle als bisher. Deshalb sind alle Kommunalverwaltungen z.Z. dabei, das komplette Vermögen neu zu erfassen und neu zu bewerten. Das sind sehr umfangreiche und aufwendige Arbeiten, die eine lange Vorlaufzeit erfordern.  Neben Gebäuden, Einrichtungen (Schulen, Feuerwehr, Bauhöfe,
öffentliche Einrichtungen, Friedhöfe usw.) müssen auch alle Grundstücke, Straßen- und Wegeflächen flächenmäßig erfasst und bewertet werden. Hierfür steht der Verbandsgemeindeverwaltung Vallendar kein zusätzliches Personal zu Verfügung. Die dünne Personaldecke lässt eine Freistellung für diese Arbeiten nicht zu. Die Umstellungsarbeiten werden  mit dem vorhandenen Personal ohne zusätzliche Einstellungen durchgeführt. Das bedeutet einerseits erhebliche Kosteneinsparungen, bedeutet aber andererseits auch eine längere Vorlaufzeit. Daneben müssen Fortbildungsveranstaltungen, die sich auch noch in das Jahr 2007 erstrecken, besucht werden.
In der Vergangenheit wurden schon viele notwendige Arbeiten im Hinblick auf die Umstellung auf Doppik erledigt.

Die umfangreiche Vermögenserfassung und -bewertung für die Verbandsgemeinde, die Stadt Vallendar und die Ortsgemeinden Niederwerth, Urbar und Weitersburg ist allerdings noch nicht abgeschlossen. Sollten die Arbeiten in diesem Jahr nicht rechtzeitig beendet werden können, wird die Verwaltung dem Verbandsgemeinderat empfehlen, die Umstellung auf Doppik erst ab 2008 zu beschließen.

Es ist noch viel zu tun – die Verwaltung packt´s an.